Sem alarde, a Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei 539/2024, de autoria do deputado federal Coronel Ulysses (União Brasil-AC) e da deputada Cristiane Lopes (União Brasil-RO), que autoriza companhias aéreas sul-americanas a oferecer voos domésticos dentro da Amazônia Legal. A proposta agora segue para apreciação do Senado.
A iniciativa tem dois objetivos. Um deles é estimular a concorrência entre as companhias aéreas para reduzir o custo altíssimo das passagens na Amazônia Legal, que abrange o Mato Grosso, parte do Maranhão e toda a Região Norte do Brasil. Para se ter uma ideia, as passagens aéreas nos estados de Roraima e Rondônia custam o dobro do valor da média nacional.
Outro objetivo, por tabela, é ampliar o número de linhas que atendam à região amazônica, incluindo estados vizinhos. Embora a Região Norte represente 45% do território nacional, ela detém menos de 25% dos pontos de conexão ativos do País.
O Ministério dos Portos e Aeroportos (MPor) se mostrou favorável ao projeto de lei. Mas o PL foi recebido com cautela por especialistas do setor por abrir um precedente considerado perigoso e inexistente em outros países – o de prescindir de uma norma que mantém as rotas domésticas limitadas a empresas aéreas nacionais.
O texto do PL prevê mudança no Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), especificamente o artigo 216, que afirma que “os serviços aéreos de transporte doméstico são reservados a pessoas jurídicas constituídas sob as leis brasileiras, com sede e administração no País”. Mas nada impediria que uma lei complementar estendesse para companhias aéreas internacionais a possibilidade de operar linhas domésticas em outras regiões, além da Amazônia.
Para tornar o quadro ainda mais turvo, outro projeto de lei – o PL 1.600/2025, este em tramitação no Senado -, também voltado para aumentar a oferta de voos e redução do preço de passagem para a Região Norte, prevê a criação do Programa NorteAR, um plano de subvenção econômica para voos regionais nos sete estados do Norte do País.
O programa autoriza a União a utilizar recursos do Fundo Nacional de Aviação Civil (FNAC) para subsidiar diretamente as companhias aéreas que operarem rotas regionais. Em troca do benefício, as empresas são obrigadas a oferecer passagens a preços mais acessíveis à população.
Especialistas ouvidos pelo NeoFeed afirmam que a possibilidade de os dois PLs serem aprovados criaria um quadro de insegurança jurídica relevante para as grandes companhias aéreas nacionais que atuam no País – Gol, Azul e Latam –, além de representar uma intervenção no mercado de aviação comercial.
“Se houvesse mercado lucrativo para mais voos na Região Norte, as companhias aéreas brasileiras — que possuem liberdade de rota e tarifa — já estariam operando com maior intensidade”, afirma Ricardo Fenelon Jr, ex-diretor da Anac (agência reguladora do setor aéreo) e sócio do escritório Fenelon Barretto Rost Advogados.
Segundo ele, a ausência de operações das linhas aéreas nacionais na Amazônia indica que a demanda não é economicamente viável. “Assim, seria surpreendente se empresas estrangeiras optassem por rotas consideradas não lucrativas pelas empresas nacionais, que conhecem o mercado”, acrescenta.
Paradoxo
Na justificativa do PL aprovado pela Câmara, destaca-se a dura realidade enfrentada pelos moradores da área beneficiada, em especial, do Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia e Roraima.
Atualmente, para viajar entre estados vizinhos na região amazônica, passageiros são frequentemente obrigados a fazer conexões em São Paulo ou Brasília, resultando em voos caros, demorados e com horários inconvenientes, muitas vezes de madrugada.
Na prática, prevalece um paradoxo para os passageiros dessa região: quanto mais perto o destino, mais caro o preço da passagem. Uma viagem aérea entre Porto Velho (RO) e Boa Vista (RR), um trecho de 1.500 km, pode custar R$ 7 mil ou mais. Em compensação, se o mesmo passageiro comprar passagem de ida e volta para o trecho Porto Velho-Nova York, vai pagar R$ 4,7 mil para uma distância de 5 mil km.
Dos dez estados brasileiros com maior média de custo de passagem, nove estão na Região Norte. Em 2025, o Espírito Santo se consolidou como o estado com o menor valor médio de passagem aérea doméstica paga no País, R$ 532,29. O passageiro de Roraima, o pior estado do ranking, desembolsou em média R$ 1.410 por uma viagem de avião.
Especialistas alinham quatro fatores para essa discrepância de preços de passagem e a pouca oferta de viagens na Amazônia. O primeiro deles é a combinação de baixa demanda e yield (receita por passageiro por quilômetro) elevado. No Norte, poucas cidades têm grande volume de passageiros, o que encarece rotas pouco procuradas.
Outro fator é a diferença entre lógica doméstica e internacional. Voos internacionais usam estratégias agressivas de Revenue Management, envolvendo companhias aéreas, hotéis, empresas de transporte e outros setores que lidam com demanda variável, oferecendo promoções para encher aeronaves para longas distâncias – o que explica a viagem Porto Velho-Nova York sair mais barata que a Porto Velho-Boa Vista.
O terceiro componente desse combo é o combustível de aviação. Em estados como Roraima, Rondônia e Amazonas o combustível é cotado 12% acima da média nacional, o que pressiona custos — mas não explica sozinho tarifas tão altas.
Há, por fim, a falta de concorrência. O Brasil tem apenas três grandes companhias aéreas e fatores como judicialização e instabilidade regulatória afastam novos entrantes. Por outro lado, alimentam os argumentos dos que defendem a cabotagem aérea na Amazônia.
O MPor, por sinal, sempre defendeu a aprovação do PL 539/2024 que acaba de passar na Câmara. Em nota ao NeoFeed, a Pasta assinala que “a medida ajuda a deixar o mercado mais aberto e aproxima o Brasil de um ambiente mais integrado e competitivo, além de sinalizar espaço para novos modelos de operação no setor”.
Para o MPor, a aprovação da cabotagem aérea pela Câmara pode ser vista como um passo positivo e está alinhada à Agenda Conectar – iniciativa conjunta com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC) que visa a modernizar e fortalecer a aviação civil brasileira, ampliando a integração do transporte aéreo com a economia nacional.
Entre as iniciativas previstas estão a redução de custos estruturais do setor, como o querosene de aviação, estímulo à concorrência e à eficiência operacional, expansão da malha aérea, aumentando o número de localidades atendidas e melhoria do ambiente regulatório, reduzindo entraves e insegurança.
Com exceção do último ponto, todas as iniciativas citadas são contempladas pelo PL. “Ao mesmo tempo, é importante deixar claro que o impacto dessa mudança com a aprovação do PL é limitado e depende de outras ações para se concretizar”, prossegue a nota do MPor. “Por isso, ganham importância outras frentes da Agenda Conectar, como o fortalecimento da segurança jurídica e regulatória e a redução de custos, pontos essenciais para o crescimento do transporte aéreo no País.”
O NeoFeed procurou a Associação Brasileira das Empresas Aéreas (Abear) para obter sua reação aos dois projetos de lei no Congresso. “A Abear não tem um posicionamento sobre o tema”, retornou a entidade, em nota. Também procurado, o Sindicato Nacional dos Aeronautas (SNA) não respondeu ao pedido de entrevista.
Entraves regulatórios
Os entraves jurídicos e regulatórios decorrentes do PL, por sinal, são apontados por especialistas como o maior nó a ser desatado.
“O diagnóstico é claro: o PL da Câmara é uma solução superficial para um problema profundamente estrutural”, adverte Ana Luisa Derenusson, especialista do setor aéreo e sócia do escritório DDSA Advogados.
“O risco real, e amplamente reconhecido, é que essa ‘exceção regional’ se torne uma porta de entrada para uma liberalização irrestrita do mercado doméstico, criando um precedente regulatório perigoso que ameaça a estabilidade das operadoras nacionais sem garantir a resolução do problema amazônico”, emenda Derenusson.
Outro especialista, Diego Fernandes, sócio do escritório Roenick Fernandes Advogados, vai além. Ele aponta vários pontos obscuros no texto do PL da Câmara que tendem a estimular a abertura do precedente da cabotagem aérea e dar margem a uma crise no setor aéreo nacional.
Fernandes diz que o Artigo 216 do PL, que foi alterado, não restringe a autorização a empresas de países específicos – fala em “empresas estrangeiras” sem qualificação de origem.
“A limitação geográfica recai sobre as rotas, não sobre as operadoras”, observa. “Qualquer companhia estrangeira habilitada para voos internacionais no Brasil, independentemente de onde sediada, poderá pleitear autorização para trechos domésticos com origem ou destino na Amazônia Legal.”
Além disso, prossegue Fernandes, o Código Brasileiro de Aeronáutica nunca havia admitido que a reserva do mercado doméstico cedesse por razão geográfica – algo que o PL agora admite. Com isso, outras regiões com problemas estruturais de conectividade poderão invocar o mesmo argumento em rodadas legislativas futuras, com base consolidada em lei.
O especialista cita ainda uma crise política à vista. Enquanto o PL 539/2024 acaba de sair da Câmara, o PL 1.600/2025, que prevê a criação do Programa NorteAR, ainda aguarda relator no Senado. “Os dois projetos chegarão à agenda da Casa ao mesmo tempo, com premissas opostas: uma aposta na concorrência, o outro no subsídio”, adverte Fernandes.
O pior, segundo ele, é que a principal solução já tem base legal e está parada por falta de regulamentação. Trata-se da Lei Geral do Turismo de 2024 (Lei 14.978), que já autoriza o uso do FNAC para subsidiar a aquisição de querosene de aviação em aeroportos da Amazônia Legal – depende apenas de decreto do Executivo.
Ou seja, a solução esquecida não exige nova lei nem nova votação, atuando diretamente sobre o insumo que mais onera as rotas amazônicas, sem transferir recursos públicos via subvenção direta às empresas.
“As três medidas são compatíveis com os dois projetos em tramitação, o problema é de prioridade política”, diz Fernandes. “O risco concreto é que o Congresso aprove dois instrumentos novos enquanto um terceiro, já aprovado e potencialmente mais eficiente, segue sem decreto.”
