No ecossistema de telecomunicações, poucos elementos são tão centrais (e tão subestimados) quanto os contratos de locação e cessão onerosa de direitos de uso de infraestrutura passiva. São eles que sustentam a operação diária de grandes operadoras, das prestadoras de pequeno porte (PPP) e das próprias towercos, permitindo desde o rollout de 5G até a expansão de redes FTTH em mercados periféricos. Site lease, colocation (space e power), build-to-suit, cessão de uso de dutos, compartilhamento de postes, fibras apagadas (IRU/locação): trata-se de um conjunto sofisticado de arranjos que, por décadas, foram interpretados como negócios predominantemente patrimoniais, afastados da lógica de tributação sobre consumo. Ainda que não constituam, em si, serviço de telecomunicações, esses contratos viabilizam a prestação regulada e se conectam, na prática, à agenda setorial de eficiência e expansão de rede.
Essa zona de conforto, porém, está chegando ao fim. Com a reforma tributária e a adoção de um sistema de base ampla, toda operação onerosa envolvendo bens – materiais, imateriais ou direitos – passa a integrar o escopo de IBS e CBS. Em outras palavras: aquilo que sempre foi visto como mera disponibilidade de infraestrutura passa a ser um fato gerador típico de consumo. E isso obriga operadoras e towercos a revisitarem seus modelos com mais atenção do que nunca – não apenas para mapear impactos financeiros, mas para compreender que a nova tributação poderá redefinir a própria lógica contratual do setor.
A promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023 deu início à reforma tributária do consumo no Brasil. A partir deste ano, entram gradualmente em vigor o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), que substituirão ICMS, ISS, PIS, Cofins e, parcialmente, o IPI. Ao contrário do regime atual, marcado por múltiplas exceções e disputas de competência, os novos tributos adotam o princípio da incidência ampla, alcançando bens materiais e imateriais, direitos e serviços – incluindo, expressamente, locações.
Esse ponto, embora pareça técnico, tem efeitos profundos no setor de telecomunicações. Atividades tradicionalmente tratadas como mera disponibilidade de infraestrutura passiva passam a ser tributadas diretamente. Historicamente, não incidiam ICMS e ISS sobre tais situações, recaindo apenas nas contribuições ao PIS/Cofins. E, mesmo nesses casos, a jurisprudência frequentemente reconhecia a ausência de prestação de serviço. Esse quadro muda substancialmente na nova lógica tributária, que não mais diferencia infraestrutura passiva de outros bens consumíveis sob o prisma do fato gerador.
A independência entre locação/cessão e prestação do serviço de telecomunicações sempre conferiu segurança jurídica para operadoras e towercos. Apesar de recorrentes, discussões sobre eventual incidência de ICMS ou ISS raramente prosperavam quando as atividades eram efetivamente restritas ao domínio e à disponibilização de bens. No novo modelo de IBS e CBS, porém, essa distinção perde centralidade, já que o legislador escolheu tributar toda operação onerosa, independentemente de sua natureza patrimonial ou de serviço. Para o setor, o efeito prático é que custos e fricções associadas ao acesso à infraestrutura passam a ter maior peso econômico na equação de expansão de rede. A litigiosidade, por sua vez, tende a diminuir, mas dá lugar à necessidade de especial cuidado com os contratos sob a ótica tributária – o que, na prática, implica mais controle, mais compliance e mais atenção a obrigações acessórias.
As obrigações acessórias, aliás, ganham protagonismo. A LC 214/2025 atribui ao locador a responsabilidade pela emissão do Documento Fiscal Eletrônico (DFE), que deverá conter informações específicas sobre IBS e CBS. Esse comando, por si só, já altera uma dinâmica consolidada no setor, sobretudo porque muitos locadores de infraestrutura – especialmente PPPs, provedores regionais e proprietários locais de sites – historicamente não operam com a mesma maturidade fiscal das grandes operadoras ou das towercos. Apesar de a Receita Federal ter sinalizado que, por ora, determinadas operações seguirão utilizando notas fiscais de serviço, isso não elimina a necessidade de adaptação célere para o novo DFE, cujo layout oficial está previsto para janeiro de 2026. Com o início do período de transição, a indefinição quanto ao modelo tecnológico a ser adotado passa a gerar impactos concretos para as empresas, as quais, por sua vez, precisam adequar o quanto antes seus sistemas contábeis e fiscais.
Um ponto particularmente sensível é a possibilidade de responsabilização solidária do locatário – no caso, grandes operadoras e PPPs – quando o locador deixar de emitir documento fiscal idôneo. A LC 214 é explícita: se houver disponibilização onerosa de bem sem documento fiscal válido, o tomador responde pelos tributos. Esse risco altera a lógica de contratação no setor: não basta mais ter um contrato bem estruturado; será necessário verificar aderência fiscal da outra parte, criando uma camada adicional de due diligence para evitar contingências relevantes. Na prática, isso pode elevar o peso de critérios de governança e capacidade de conformidade como fator de alocação de riscos nos contratos e seleção de fornecedores de infraestrutura.
Outro debate que emergirá com força diz respeito ao regime específico para bens imóveis, que prevê redução de 70% das alíquotas de IBS e CBS. O desafio é que a lei não define, de forma objetiva, quais bens podem ser considerados “imóveis” para fins desse benefício. Pelo Código Civil, são imóveis o solo e tudo o que a ele for incorporado, natural ou artificialmente. A partir dessa definição, surge um questionamento relevante: torres, postes e outras estruturas fixadas ao solo poderiam ser enquadradas como bens imóveis? Se sim, parte das contratações do setor poderia se beneficiar de tributação reduzida. Se não, aplicar-se-á a alíquota cheia. Como a LC 214 não enfrentou expressamente a questão, é provável que futuras normas infralegais ou decisões administrativas venham disciplinar esse enquadramento – mas, até lá, a incerteza permanece.
Em suma, os pontos levantados afetam a forma como o setor precifica, aloca riscos e estrutura contratos de infraestrutura passiva. Sob a perspectiva regulatória, a reforma não altera formalmente o regime de telecomunicações, mas tende a recalibrar incentivos econômicos do setor. Ao aumentar o peso do custo e da conformidade na disponibilização de infraestrutura essencial, a tributação passa a influenciar decisões práticas de contratar, compartilhar ou internalizar ativos.
Com essa transição já em curso, o setor de telecomunicações precisa acelerar sua agenda de adequação: revisão contratual, ajustes de sistemas fiscais, negociação com parceiros de infraestrutura e acompanhamento próximo da regulamentação. A reforma tributária, ao tributar de forma ampla a disponibilização de bens, desloca a tributação indireta para o centro da estratégia operacional das empresas. Não se trata apenas de adaptar contratos: trata-se de repensar a lógica sob a qual a infraestrutura passiva é disponibilizada, monetizada e documentada no Brasil.
